大理征收古城维护费的是与非

大理古城维护费争议持续近6年,在古城保护困局和游客接受度之间几经拉锯后,大理古城最终决定在今年十一前重启收费。

笔者从大理市古城保护管理局获悉,从9月1日起,在大理古城重点保护区(面积2.25平方公里)范围内,将对从事生产经营、旅游活动的单位和个人征收古城维护费。古城维护费将实行定额和定率两种收费办法,向古城重点保护区范围内从事生产经营、旅游活动的单位和个人收取。旅行社企业根据其接待进入古城的游客人次,按每人次30元收取;其他企业按营业收入的1%收取。

争议:一波三折的收费之路

古城维护费方案一经发布,立即引发舆论热议。早在2009年,云南就拟对进入大理古城的游客征收每人次30元的古城维护费,以筹集古城保护资金。但最终迫于舆论的质疑和当地商户的反对而最终搁浅。

直到2014年,《大理市大理古城保护管理办法》(以下简称《办法》)出炉,搁浅5年之久的云南大理古城征收维护费的问题,再次被提上议事日程。对于5年后重启征收的维护费,舆论几乎仍是一片反对。有媒体甚至对收费的合法合规性提出质疑,大理古城再次站在了舆论的风口浪尖。最终,在一片质疑声中,大理古城维护费再次搁浅。

今年5月30日,大理市古城保护管理局召开新闻发布会,宣布启动大理古城维护费征收工作。备受争议的古城维护费似乎终成定局。而“怎么收”这个环节最不好办,涉及多方利益。从大理古城此前历次公布的方案来看,舆论关注的“何时收、如何收、向谁收、谁监管”等问题几乎每次都有调整。

事实上,大理古城维护费的收费依据来自《云南省财政厅、云南省发展和改革委员会关于收取大理古城洱海资源保护费的通知》(云财综[2008]187号)和《云南省发展和改革委员会,云南省财政厅关于大理古城洱海资源保护费收费标准及有关问题的通知》(云发改收费[2009]864号)。

从此次大理确定的方案来看,为减少对游客的直接影响,大理古城维护费征收对象主要转向旅行社和客栈等商家。

对接待团客的旅行社来说,征收古城维护费影响最为直接。云南省旅行社协会会长赵家骍说,这样会在一定程度上加重旅行社负担,游客的消费成本也相应会上升。

对客栈等商家来说,按营业收入的1%征收最具考验。在相关旅游专家看来,这样的收费办法在具体操作时可能会面临一定障碍。有专家表示,对于个体经营者而言,很难准确知晓其真实营业收入,最终或将演变为以定额方式来收取古城维护费。

尴尬:古城保护的资金困境

对财政收入匮乏的地方政府来说,古城维护费若能顺利征收,无疑将成为古城保护重要的资金来源。笔者从大理白族自治州官网获悉,2014年大理市古城保护管理局财政拨款收入仅581万元,其中用于城市路灯照明和公共设施维护等开支188万元。

大理市古城保护管理局的通报显示,2014年大理古城旅游人数超过500万人次,而古城面临电路老化、道路狭窄、消防设施落后、古民居院落逐步消失等问题,保护任务十分艰巨。2010年至2014年,财政累计投入大理古城保护资金2亿多元,年平均4000多万元,之后还会逐年增加。

“目前,单靠政府财政投入已经远远不能满足古城保护需要。考虑征收古城维护费及积极争取社会各界力量支持,解决古城保护提升的资金缺口问题,是有效保护提升古城的重要措施。”大理市古城保护管理局常务副局长杨军标说,5月30日起,收取维护费的决议将进行为期3个月的公示,古城维护费的使用将坚持“取之于城,用之于城”的原则,全额用于古城保护的各项支出。同时,收支情况接受审计、财政等部门的监督检查,并向社会公示。

与大理州类似,丽江古城保护资金也很紧张。对于古城的经济效益,丽江古城管理局负责人曾透露,截至去年底,古城管理局对丽江古城保护的财政投入已经累计达18亿元,而古城维护费累计征收仅14亿元,是入不敷出的,丽江古城管理局还有向商业银行贷款等各类负债9.2亿元。

值得注意的是,丽江古城被认为在国内最早开始征收古城维护费。早在2001年丽江古城便开始探索“以城养城”的保护模式,目前其古城维护费为每人80元。面对数量巨大的散客,丽江古城维护费的征收也面临尴尬。丽江古城管理局有关负责人说,丽江散客未交古城维护费的比例在去年是26%左右,而此前达到了40%。

2013年,香格里拉独克宗古城也开始向游客收取每人次30元的古城维护费,而2014年初独克宗古城的一场大火更让古城保护问题备受关注。

大理古城是1982年国务院批准的首批历史文化名城,也是国家级风景名胜区的核心组成部份。古城内分布着14处市级以上的重点文物保护单位,55处古民居院落和众多的历史建筑,100多棵名木古树。

“近年来,古城遭受火灾及人为毁坏现象屡见不鲜,适当征收维护费还是比较合适的,可以改善古城消防设施,加大维护力度,让古城很好地保存下去。”大理市民赵磊说,适当收取维护费不仅可以控制客流量,还能减轻一些财政压力。

出路:处理好保护与开发的关系

旅游资源开发与保护似乎从来就是难以和谐统一的问题。古城保护路在何方,也成为业界普遍关注的话题。

对此,中国建筑学专家、民俗学专家罗德胤认为,维护费是否合理,要看目的和实效。保护古城不在于是否收费这些技巧和程序,而重在观念。“人们现在的观念是,尽可能少地接触古城的历史建筑,比如让原住民搬出、限制游客人数等,但事实证明,一般性的建筑遗产还是需要有人在里面生活。”

罗德胤说,一个实例就是,现在在古城内开小型客栈成为旅游收入的一个重要来源,商户在一定范围内对古建筑进行改造和维修,恢复其居住功能,既取得了经济效益,又延续着古建筑的生命力。从这一实际效果来看,商户进驻古城,对古建筑保护具有积极作用,如果再收取维护费,首先要论证其是否合理。

“相信大理出台古城保护管理办法的初衷是好的,毕竟不能只想着旅游开发如何挣钱,而不想古城保护和管理措施如何跟进。古城景区不是一般性的自然风光和旅游景点,如果保护不好则会成为中国文化遗产的重大损失。”罗德胤说。

北京交通大学旅游发展与规划研究中心主任王衍用说,旅游市场有其特殊性,来多少人不是衡量其是否繁荣的全部标准,而是要把握游客的深层诉求。如果景区只重视人数,则是对旅游产业浅层次的看法,未来转型升级要把吃、住、行、游、购、娱等旅游要素充分利用起来,真正将“门票经济”转型为“产业经济”。

杭州西湖景区较早在这方面进行了探索。西湖景区多年来坚持不收费,但旅游收入一直排在国内景区前列。政府将公共资源还给老百姓,游客也更愿意在其他项目上花钱,从而促进了整个旅游产业链的形成。

实际上,国内旅游业近年来也一直在倡导摆脱“门票经济”,但口号和落实之间还有一段路要走,现在很多地方仍在依靠门票、客运等收入支撑业绩。“这次大理古城重提收费,也许并不明智,尽管这也许能带来直接的旅游经济收入,但却忽视了旅游对经济的间接带动。”王衍用说。

当然,古城保护离不开资金的支持,征收保护费也不失为一种办法,但是古城保护不能完全依靠加大投入。不少专家认为,保护古城还应加强对古城内相关从业人员的管理,加大宣传,增强游客爱惜古城、承担义务的意识。

“维护费是一种政府自我授权,法理性不足。”在云南大学工商管理与旅游管理学院教授邓永进看来,古城收费不如收税,应该由地方立法来收税,确保严肃性和合法性,立法可通过多方利益的博弈,最终获得认可。“如果说这笔钱专门用于古城维护,大家也会为这种合法性而提高纳税的积极性。”

责任编辑：wb001

文章来源：http://travel.72177.com/2015/0605/1946264.shtml